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b) Exekutive

Gliederung

(Fortsetzung von: VI. Recht, Staat und Gesellschaft)

Unter der Exekutive faßt man die Regierungstätigkeit einerseits und die Verwaltungstätigkeit im engeren Sinne andererseits zusammen. Die Aufgabenbereiche der Verwaltung im engeren Sinne lassen sich in folgender Weise systematisieren:

Die Ordnungsverwaltung hat die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren, etwa durch Regelung des Straßenverkehrs, durch Kontrolle gewerblicher Betätigungen, durch Bekämpfung von Seuchen. Ihre Mittel sind die Aufsicht und die Zurückweisung des "Störers" durch beschränkende Anordnungen.

Die Leistungsverwaltung hat die zur Existenzsicherung und zur sozialen und kulturellen Förderung des Einzelnen erforderlichen Leistungen zu erbringen, etwa durch die Errichtung und Unterhaltung der der Daseinsvorsorge dienenden Einrichtungen (Verkehrs- und Versorgungsbetriebe, Krankenhäuser, Kindergärten usw.), durch Sozialleistungen, durch Ausbildungsförderung, durch Unterstützung kultureller Aktivitäten.

Die Lenkungsverwaltung hat die Rahmenbedingungen für die Entfaltung des wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens zu verbessern. Ihre Mittel sind die Planung und die globale Förderung durch Subventionen.

Die Abgabenverwaltung hat die vom Bürger zu erbringenden Steuern und sonstigen Abgaben zu erheben, was nur mit Befehl und dahinterstehendem Zwang möglich ist.

Die Bedarfsverwaltung schließlich hat die für die Durchführung der Verwaltungsaufgaben benötigten Sachmittel zu beschaffen. Das geschieht in der Regel am freien Markt in privatrechtlichen Formen, erforderlichenfalls aber auch durch Zwang in öffentlichrechtlichen Formen (etwa Enteignung eines Grundstücks zum Straßenbau nach Scheitern der Kaufverhandlungen).

Das Grundgesetz regelt im Blick auf die Verwaltung einmal die Abgrenzung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern und zum anderen die Grundzüge der Verwaltungsorganisation des Bundes. Die Verwaltung einschließlich des Vollzugs der Bundesgesetze ist gem. Art. 83 GG Sache der Länder, soweit das Grundgesetz nicht einzelne Verwaltungsbereiche dem Bund zuweist. Die Abgrenzung erfolgt also nach dem gleichen Grundmuster wie die der Gesetzgebungskompetenz. Nur liegt im Verwaltungsbereich das Schwergewicht auch tatsächlich bei den Ländern.

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(1) Verwaltungsformen

Das Grundgesetz unterscheidet vier Verwaltungsformen: die bundeseigene Verwaltung (Art. 86, 87 Abs. 1 GG), die Auftragsverwaltung der Länder (Art. 85 GG), die landeseigene Verwaltung (Art. 30, 83, 84 GG) und die bundesunmittelbare Selbstverwaltung (Art. 87 Abs. 2, 3 GG).

Verwaltungszweige mit einer voll ausgebauten bundeseigenen Verwaltung (Art. 86, 87 Abs. 1, 87b, 87d GG) sind: der auswärtige Dienst, das Bundesfinanzwesen, die Deutsche Bundesbahn, die Deutsche Bundespost, die Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schiffahrt nach Maßgabe des Art. 89, die Luftverkehrsverwaltung, die Bundesverteidigung und Bundeswehrverwaltung und der Bundesgrenzschutz.

Man unterscheidet die unmittelbare Bundesverwaltung, bei welcher der Bund eine bis in die untersten Instanzen mit Bundesbeamten besetzte Behördenorganisation einrichtet, von der mittelbaren Bundesverwaltung, die durch bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durchgeführt wird (Art. 86, 87 Abs. 2, 3 GG).

Es gibt oberste Bundesbehörden (Bundespräsidialamt, Bundeskanzleramt, Bundesministerien, Bundesrechnungshof, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung). Ihnen nachgeordnet sind Bundesoberbehörden als Zentralstellen für das ganze Bundesgebiet. Durch einfaches Bundesgesetz wurden z.B. errichtet (Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG): das Bundesamt für Verfassungsschutz, das Bundesgesundheitsamt, das Bundesoberseeamt, das Bundesamt für Wirtschaft, das Bundeskartellamt, das Bundesausgleichsamt, das Kraftfahrtbundesamt, das Statistische Bundesamt, das Bundesamt für Finanzen, das Bundesverwaltungsamt, das Bundesversicherungsamt, das Umweltbundesamt.

Als sog. Mittelbehörden bestehen Oberfinanzdirektionen, Bundesbahndirektionen, Oberpostdirektionen, Zentralämter bei Bundesbahn und Bundespost, Wasser- und Schiffahrtsdirektionen. Sog. Unterbehörden sind etwa Hauptzollämter, Post-, Wasser- und Schiffahrtsämter, Betriebsämter sowie andere Ämter der Bundesbahn.

Die Auftragsverwaltung (Art. 85 GG) sieht eine Verwaltung durch die Länder im Auftrag des Bundes vor. Diese Art der Verwaltung besteht in folgenden Bereichen:

Bei dieser Verwaltungsart bleibt die Behördeneinrichtung den Ländern überlassen. Die Bundesregierung kann aber allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen, die Ausbildung regeln, Mittelbehördenleiter bestellen und Weisungen erteilen. Teilweise ist die Bundesregierung auch an die Zustimmung des Bundesrates gebunden. Für den Straßenverkehr ist, da bestimmte Aufgaben auch verwaltungsmäßig eine zentrale Bearbeitung erfordern (Typ-Prüfung, Nachrichtensammlung, Erfahrungssammlung, Statistik), durch Gesetz vom 4.8.1951 (BGBl. I 488) ein Kraftfahrtbundesamt mit dem Sitz in Flensburg errichtet worden. Es untersteht dem Bundesminister für Verkehr.

Landesbehörden und Prüfstellen sind ihm allerdings nicht unterstellt.

Die landeseigene Verwaltung (Art. 84 GG) umfaßt außer der Ausführung der Landesgesetze die Ausführung der Bundesgesetze, die nicht eine andere Verwaltungsart anordnen (Art. 83 GG). Die Länder führen diese Verwaltung als eigene Angelegenheiten, haben aber die von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu beachten und unterstehen insoweit der Bundesaufsicht. Die Bundesaufsicht erstreckt sich aber nur auf die Gesetzmäßigkeit, nicht auch auf die Zweckmäßigkeit der Verwaltungsmaßnahmen. Sie ist eine Rechtsaufsicht und keine Fachaufsicht. Von der Bundesregierung bzw. dem zuständigen Bundesminister gerügte Mängel sind zu beseitigen. In Zweifelsfällen entscheidet der Bundesrat. Gegen dessen Beschluß kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden.

Von einer bundesunmittelbaren Selbstverwaltung spricht man, wenn der Bund Verwaltungsaufgaben auf bundesunmittelbare Körperschaften überträgt. Hiervon ist insbesondere auf dem Gebiet der Sozialversicherung Gebrauch gemacht worden. Die Träger der Sozialversicherung werden nach Art. 87 Abs. 2 GG als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts geführt, soweit sich ihre Zuständigkeit über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt, z.B. die Bundesanstalt für Arbeit, die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte. Hier erläßt die Bundesregierung die allgemeinen Verwaltungsvorschriften und regelt die Einrichtung der Behörden.

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(2) Verwaltungskompetenz der Länder im Verhältnis zum Bund

Betrachtet man die Verwaltungskompetenz der Länder im Verhältnis zum Bund, so können drei Verwaltungsbereiche unterschieden werden:

  1. die Verwaltung der nicht durch Bundesgesetz geregelten, ausschließlichen Landesangelegenheiten (Landeseigenverwaltung im engeren Sinne),
  2. die Verwaltung zur Ausführung von Bundesgesetzen, die der Bund im Rahmen seiner ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis erlassen hat, als eigene Angelegenheiten (Landeseigenverwaltung im weiteren Sinne, Art. 83, 84 GG),
  3. die Bundesauftragsverwaltung der Länder (Art. 85 GG).

In die Landeseigenverwaltung im engeren Sinne hat sich der Bund nicht einzumischen. Bei der Landeseigenverwaltung im weiteren Sinne steht der Bundesregierung die Rechtsaufsicht über die Landesbehörden und ggf. das Recht zur Rüge zu. Die Bundesregierung hat aber keine Weisungsrechte gegenüber den Länderbehörden. Diese können ihr allerdings für besondere Fälle durch ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, eingeräumt werden (Art. 84 Abs. 5 GG). Handelt es sich um eine Bundesauftragsverwaltung, unterstehen die obersten Landesbehörden (Landesministerien) den Weisungen der obersten Bundesbehörden (Bundesministerien), Art. 85 Abs. 3 GG.

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(3) Verwaltungsorganisation der Länder

Die Verwaltungsorganisation der Länder ist grundsätzlich in den Landesverfassungen und in den Landesgesetzen geregelt. Insgesamt zeigt sich hier ein sehr facettenreiches Bild. Die meisten Länder haben einen dreistufigen Verwaltungsaufbau, der durch die Landesregierungen mit den Ministerien an der Spitze, die Regierungspräsidien auf der Mittelstufe und die Landratsämter als untere Behörde geprägt wird, um die sich wiederum eine große Zahl von Sonderverwaltungsbehörden schart, die jeweils für spezifische Aufgaben zuständig sind (etwa Schulämter, Straßenbauämter, Gewerbeaufsichtsämter usw.). Die Behördenorganisation ist streng hierarchisch gegliedert. Die vorgesetzte Behörde hat Aufsichts- und Weisungsbefugnisse gegenüber den nachgeordneten Behörden.

Die Gemeinden sind Teil der Landesverwaltung. Sie haben das Recht, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Die kommunale Selbstverwaltung ist verfassungsrechtlich garantiert (vgl. Art. 28 Abs. 2 GG und die entsprechenden Vorschriften der Landesverfassungen). Beschränkungen und Auflagen des Staates im Bereich der Selbstverwaltung sind nur zulässig, wenn sie durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen und zudem den Kernbereich der Selbstverwaltung unangetastet lassen. Die Staatsaufsicht über die Gemeinden beschränkt sich grundsätzlich auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften, begründet also keine Zweckmäßigkeits-, sondern nur eine Rechtmäßigkeitskontrolle.

Neben den Selbstverwaltungsaufgaben haben die Gemeinden zunehmend staatliche Aufgaben zu übernehmen (etwa Bauaufsicht, Meldewesen, Wehrerfassung). Bei Wahrnehmung dieser Aufgaben handeln die Gemeinden bzw. ihre Organe gleichsam als verlängerter Arm des Staates und sind daher insoweit - wie die staatlichen Behörden - den Weisungen der übergeordneten staatlichen Behörden unterworfen. Hier wird dann nicht nur Rechtsaufsicht, sondern Fachaufsicht ausgeübt.

Die Gemeindeverfassungen der Bundesländer bestimmen die Organe der Gemeinde und deren Kompetenzen nicht einheitlich. Z.T. gibt es sogar innerhalb einzelner Bundesländer mehrere Verfassungssysteme. Im Grundsatz lassen sie sich zunächst nach der monistischen und der dualistischen Form unterscheiden. Bei einer monistischen Verfassung besteht nur ein allzuständiges Organ (die Volksvertretung), dem die Verwaltungsspitze untergeordnet ist. Der dualistische Verfassungstyp weist zwei Organe auf, die Volksvertretung und einen teils von ihr, teils direkt gewählten Gemeindevorstand, der aus einer Einzelperson oder einem Kollegium (monokratische oder kollegialische Verwaltungsspitze) besteht und die laufenden Verwaltungsgeschäfte erledigt.

Im Saarland besteht eine dualistisch monokratische Bürgermeisterverfassung. Hier ist der Bürgermeister zugleich Vorsitzender der beschließenden Gemeindevertretung (des Gemeinderates) und ausführendes Organ der Gemeinde als Verwaltungsspitze. Die Gemeindeverwaltung wird nicht kollegial von einem Magistrat, sondern monokratisch vom Bürgermeister geführt. Die Beigeordneten sind nur "Gehilfen" des Bürgermeisters.

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Aus: Prof. Dr. Helmut Rüßmann, Einführung in das Recht, Skript zur Vorlesung für den Fachbereich Wirtschaftswissenschaft im Sommersemester 1994.